หนทางขยายการค้าในอาเซียน: การรับรองถิ่นกำเนิดสินค้าด้วยตนเอง (Self-Certification)

หนทางขยายการค้าในอาเซียน: การรับรองถิ่นกำเนิดสินค้าด้วยตนเอง (Self-Certification):
(ชื่อบทความเดิม Self-Certification….หนทางขยายการค้าอาเซียน)

ดร. วัชรัศมิ์ ลีละวัฒน์

สถาบันระหว่างประเทศเพื่อการค้าและการพัฒนา (ITD)

ในช่วง 30 ปีหลังจากที่มีการจัดตั้งเขตการค้าเสรีอาเซียน (ASEAN Free Trade Area-AFTA) โดยภาพรวมแล้ว มีผลให้มูลค่าการค้าในภูมิภาคขยายตัวสูงขึ้นเป็นอย่างมาก สำหรับประเทศไทยเองนั้น มูลค่าการส่งออกไปยังประเทศสมาชิกอาเซียนอื่นขยายตัวมากกว่า 8 เท่า และได้ดุลการค้ามาโดยตลอดนับตั้งแต่ปี 2536 เป็นต้นมา
อานิสงส์จาก AFTA อีกประการหนึ่งก็คือ ไทยมีการกระจายตลาดการส่งออกที่ดีขึ้น ตลาดสหรัฐ อียู และญี่ปุ่น มีความสำคัญลดลง สัดส่วนการส่งออกไปยังแต่ละตลาดเหล่านี้อยู่ที่ประมาณ 10-11% เท่านั้นในปีที่ผ่านมา ในขณะที่ตลาดอาเซียนมีความสำคัญมากขึ้น สัดส่วนการส่งออกไปอาเซียนเท่ากับ 13.8% ในปี 2535 ตัวเลขดังกล่าวสูงถึง 23.7% ในปี 2554

สำหรับภายในตลาดอาเซียนเอง ก็มีการกระจายตลาดส่งออกมากขึ้น แต่ก่อนสินค้าส่วนใหญ่ถูกส่งไปที่สิงคโปร์เป็นหลัก แต่ปัจจุบัน มาเลเซีย อินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ และเวียดนาม ได้ทวีความสำคัญขึ้นเรื่อยๆในฐานะตลาดส่งออกของไทย
อย่างไรก็ดี หากมองถึงการใช้ประโยชน์ของผู้ส่งออกไทยจากสิทธิพิเศษทางภาษีภายใต้ AFTA ยังถือว่าอยู่ในเกณฑ์ที่ต่ำมาก สัดส่วนดังกล่าวของไทยอยู่ที่ 27% เท่านั้นเอง พูดง่ายๆก็คือ ถ้าเราส่งสินค้า 100 ชิ้นไปอาเซียน สินค้าเพียง 27 ชิ้นเท่านั้นที่ได้รับการยกเว้นภาษีศุลกากร แต่อีก 63 ชิ้นต้องถูกเก็บภาษีในอัตราเดียวกับประเทศที่ไม่ได้เป็นสมาชิกอาเซียน ในทำนองเดียวกัน สัดส่วนการใช้ประโยชน์จากสิทธิพิเศษทางภาษีของประเทศผู้ส่งออกอื่นๆในอาเซียนที่ส่งสินค้าออกไปยังประเทศสมาชิกอาเซียนด้วยกันเองก็อยู่ในเกณฑ์ต่ำเช่นเดียวกับไทย
ข้อมูลเหล่านี้สะท้อนให้เห็นว่าประเทศอาเซียนยังไม่ได้ตักตวงประโยชน์จากการเปิดเสรีทางการค้าอย่างเต็มที่ สาเหตุหนึ่งมาจากความไม่เข้าใจและความซับซ้อนของขั้นตอนการขอใบรับรองถิ่นกำเนิดสินค้า (Certificate of Origin-C/O) ผู้ส่งออกจะต้องปฏิบัติตามกฏแหล่งกำเนิดสินค้า (Rules of Origin-RO) นั่นหมายความว่า สินค้าจะต้องมีขบวนการผลิตทั้งหมดในประเทศ เช่น พืช สัตว์มีชีวิต และสินค้าประมง หรือสินค้าออกเช่น สินค้าเกษตรแปรรูป และสินค้าอุตสาหกรรมต่างๆ จะต้องมีสัดส่วนมูลค่าการผลิตในภูมิภาค ซึ่งรวมถึงมูลค่าวัตถุดิบและค่าแรงไม่น้อยกว่า 40% จึงจะสามารถส่งออกไปขายในประเทศสมาชิกอาเซียนและได้รับสิทธิพิเศษทางภาษีศุลกากร
กฏแหล่งกำเนิดสินค้าเป็นสิ่งจำเป็น เพราะเป็นกลไกป้องกันไม่ให้เกิดการสวมสิทธิ์ในการส่งออกสินค้า หรือที่เรียกว่า Trade deflection ซึ่งหมายความว่า ประเทศนอกกลุ่มอาเซียนส่งสินค้าผ่านมายังประเทศสมาชิกอาเซียนประเทศหนึ่งที่เก็บภาษีต่ำ แล้วส่งต่อไปยังประเทศสมาชิกอีกประเทศ เพื่อที่จะสวมสิทธิ์ในการได้รับการยกเว้นภาษีศุลกากร และหลีกเลี่ยงการถูกเก็บภาษีในอัตราที่สูงหากส่งไปประเทศปลายทางโดยตรง
เพื่อให้แน่ใจว่าจะไม่มีการสวมสิทธิ์ ผู้ส่งออกจะต้องมี C/O ซึ่งเรียกว่า Form D สำหรับอาเซียน เพื่อเป็นหลักฐานแสดงว่าได้ปฏิบัติตามกฏแหล่งกำเนิดสินค้าจริง ซึ่งขั้นตอนการขอ C/O ค่อนข้างยุ่งยากและใช้เวลา ต้นทุนเหล่านี้ก็เปรียบเสมือนกับภาษีที่แอบแฝงอยู่ ปัญหานี้จึงเป็นอุปสรรคต่อการใช้ประโยชน์จากสิทธิพิเศษทางภาษี เนื่องจากผู้ส่งออกบางรายตัดสินใจที่จะไม่ขอ C/O และยอมที่จะถูกเก็บภาษีศุลกากรในอัตราเดียวกับผู้ส่งออกจากประเทศนอกอาเซียน
เพราะฉะนั้น เครื่องมือที่จะช่วยแก้ปัญหานี้ได้อย่างดีก็คือ การรับรองถิ่นกำเนิดสินค้าด้วยตนเอง (Self-Certification) นั่นเอง
โครงการนำร่องการดำเนินการรับรองถิ่นกำเนิดสินค้าด้วยตนเองของอาเซียน เป็นผลที่เป็นรูปธรรมจากการประชุมรัฐมนตรีเศรษฐกิจอาเซียนที่เมืองดานัง ในเดือนสิงหาคม 2553 โดยต้องการให้ Self-Certification เป็นเครื่องมือในการอำนวยความสะดวกให้ผู้ส่งออกในอาเซียนใช้ประโยชน์จากสิทธิพิเศษทางภาษีศุลกากรมากขึ้น อันจะมีผลต่อเนื่องทำให้การค้าระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียนด้วยกันเองขยายตัวเร็วขึ้น
บรูไน มาเลเซีย และสิงคโปร์ เป็น 3 ประเทศแรกในอาเซียนที่ใช้ระบบ Self-Certification นี้ เริ่มตั้งแต่เดือนพฤศจิกายน 2553 นี่เป็นครั้งแรกที่อาเซียนใช้กฎ ASEAN-X คือว่า ถ้าประเทศใดมีความพร้อมในการดำเนินมาตรการใดๆก็ตามก่อนประเทศอื่น ก็สามารถทำได้เลย ไม่จำเป็นต้องรอให้ดำเนินการพร้อมกันทั้ง 10 ประเทศ
ในกรณีของไทยนั้น ระบบนี้ได้รับการเห็นชอบจากที่ประชุมรัฐสภาในเดือนเมษายน 2554 และจะมีผลบังคับใช้จริงในเดือนพฤศจิกายน 2555 ส่วนฟิลิปปินส์และอินโดนีเซียก็จะเริ่มใช้ในช่วงเวลาใกล้เคียงกัน และคาดว่าในปี 2558 กัมพูชา สปป.ลาว พม่า และเวียดนาม ก็จะเริ่มดำเนินการเช่นกัน
ภายใต้ระบบ Self-Certification ผู้ส่งออกสามารถที่จะรับรองถิ่นกำเนิดสินค้าได้ด้วยตนเอง โดยการพิมพ์หรือประทับตราลงในใบกำกับสินค้า (Invoice) ได้เลย เพื่อที่จะขอรับสิทธิพิเศษทางภาษีศุลกากรจากประเทศผู้นำเข้า วิธีนี้จะทำให้ประหยัดเวลาและค่าใช้จ่าย ต้นทุนในการส่งออกก็จะต่ำลง ซึ่งมีผลต่อราคาและขีดความสามารถในการแข่งขันในตลาดอาเซียนด้วย
ผู้ส่งออกที่จะสามารถรับรองถิ่นกำเนิดสินค้าด้วยตนเองได้จะต้องผ่านการขึ้นทะเบียนก่อน โดยต้องเป็นผู้ส่งออกที่มีความรู้เกี่ยวกับ RO ของอาเซียนและเป็นที่ได้รับความไว้วางใจ เคยมีประวัติได้รับ Form D หรือถ้าเป็นผู้ส่งออกรายใหม่จะต้องได้รับการรับรองคุณสมบัติเกี่ยวกับ RO เสียก่อน ซึ่งการขึ้นทะเบียนจะมีอายุ 2 ปี หลังจากนั้นผู้ส่งออกจะต้องทำการต่ออายุใหม่

ภาพจาก World Customs Organizations

ที่ผ่านมาระบบ Self-Certification ยังไม่ค่อยมีประสิทธิภาพเต็มที่ เพราะต้องมีเงื่อนไขว่าประเทศผู้ส่งออกและประเทศผู้นำเข้าจะต้องใช้ระบบนี้ด้วยกันทั้งคู่ หากไม่เป็นเช่นนั้น ผู้ส่งออกก็ยังต้องผ่านขั้นตอนการขอ Form D อยู่ดี แต่เมื่อมีประเทศสมาชิกอาเซียนใช้ระบบนี้กันมากขึ้นจนครบทั้ง 10 ประเทศ ประสิทธิภาพของระบบก็ย่อมจะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ
แง่คิดสำคัญอีกอย่างหนึ่งก็คือ Self-Certification เป็นระบบที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของความเชื่อใจกัน ถูกออกแบบขึ้นมาโดยมีสมมติฐานที่ว่า ผู้ส่งออกจะแจ้งข้อมูลที่เป็นจริงและถูกต้อง ดังนั้น การขาดจิตสำนึกว่าอะไรถูกอะไรผิดจะเป็นตัวบั่นทอนความน่าเชื่อถือของระบบ หากมีการซุ่มตรวจย้อนหลังแล้วพบว่า ผู้ส่งออกบางรายฉวยโอกาสโดยการให้ข้อมูลถิ่นกำเนิดสินค้าที่เป็นเท็จ ในที่สุดทำให้มีการตรวจสอบบ่อยครั้งขึ้น ผู้ส่งออกรายอื่นก็จะได้รับผลกระทบตามไปด้วย ทำให้เสียเวลาและต้นทุนเหมือนเดิม
ฉะนั้น แน่นอนที่สุด ความซื่อสัตย์ของผู้ส่งออกจะเป็นปัจจัยที่ทำให้ระบบนี้ขับเคลื่อนไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ ผู้ส่งออกทุกรายจะต้องรายงานข้อมูลถิ่นกำเนิดสินค้าที่ตรงตามความเป็นจริงทุกครั้ง ถ้าทำได้เช่นนี้ ผมมั่นใจว่า Self-Certification จะเป็นกลจักรสำคัญที่ผลักดันให้การค้าภายในอาเซียนเติบโตอย่างมหาศาลต่อไป