วันพฤหัสบดีที่ 22 พฤศจิกายน พ.ศ. 2555

กะเทาะเปลือกอาเซียน: ปัญหาเชิงสถาบัน จุดอ่อนอาเซียนในการแก้ปัญหาทะเลจีนใต้ (ตอนจบ)

กะเทาะเปลือกอาเซียน: ปัญหาเชิงสถาบัน จุดอ่อนอาเซียนในการแก้ปัญหาทะเลจีนใต้ (ตอนจบ):
สรินณา อารีธรรมศิริกุล

นักวิจัยอิสระ สหรัฐอเมริกา
จากบทความตอนที่แล้ว อาเซียนมีทางเลือกในการจัดการกับปัญหาความขัดแย้งในทะเลจีนใต้คือปล่อยให้เป็นความขัดแย้งแบบทวิภาคีคือไม่ยุ่งเกี่ยว หรือเข้าไปยุ่งเกี่ยวให้น้อยที่สุดเช่นการออกแถลงการณ์แสดงความห่วงใยและแสดงบทบาทไกล่เกลี่ยหรือประสานรอยร้าวในสถานการณ์ที่กระทบความมั่นคงในภูมิภาค


บทบาทที่สามคือ อาเซียนอาจปล่อยให้บุคคลที่สามเข้ามาจัดการกับสถานการณ์ความขัดแย้งในภูมิภาคแทน ในกรณีนี้คือประเทศสหรัฐอเมริกา โดยอาเซียนอาจเลือกวิธีการที่เรียกว่า Hedging เพื่อคานอำนาจจีน แต่ไม่เข้าข้างอเมริกาอย่างออกหน้าออกตาเพราะจะเป็นการสร้างศัตรูกับจีน กล่าวอีกนัยหนึ่งคืออาเซียนสามารถสร้างสัมพันธ์อันดีกับทั้งสองประเทศโดยไม่ต้องเป็นศัตรูกับอีกฝ่าย
นักวิชาการด้านอาเซียนชื่อดัง Evelyn Goh ให้ความหมายของ Hedging ว่าคือกลยุทธ์ที่วางตัวกลางๆ ไม่เลือกเข้าข้างฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง เพื่อไม่ให้เสียประโยชน์ในการคบค้ากับใคร โดยจะใช้วิธีทางการทูตและการสร้างความสัมพันธ์อันดีเป็นตัวเชื่อม โดยนักวิชาการผู้นี้กล่าวว่านี้คือกลยุทธ์ที่อาเซียนใช้มาโดยตลอด เพราะประเทศสมาชิกอาเซียนเป็นประเทศขนาดเล็กและขนาดกลางที่ไม่มีอำนาจเพียงพอในการถ่วงดุลอำนาจกับประเทศมหาอำนาจ
ดังนั้น แทนที่อาเซียนจะคานอำนาจของจีนเสียเอง (balancing strategy) หรือเอียงเข้าข้างอเมริกาเพื่อต่อต้านจีน (bandwagoning strategy) หรือนิ่งเฉยไม่เอาฝ่ายใดเลย (neutrality) ยุทธศาสตร์ที่เรียกว่า Hedging จึงดูเป็นวิธีการที่เสี่ยงและเปลืองตัวน้อยที่สุด แต่อย่างใดก็ตาม นักวิชาการอาเซียนบางท่านแนะนำให้อาเซียนใช้วิธีการนิ่งเฉยมากกว่าการ Hedging

สหรัฐอเมริกา: มือที่สามในทะเลจีนใต้

สหรัฐอเมริกากลายมาเป็นมือที่สามในทะเลจีนใต้ ตั้งแต่มีการเปลี่ยนนโยบายต่างประเทศในสมัยรัฐบาลโอบามาเพื่อสร้างสัมพันธ์อันใกล้ชิดกับเอเชียให้มากขึ้น อเมริกาเข้ามาสานสัมพันธ์กับประเทศในเอเชียก็เพื่อคานอำนาจจีนที่กำลังขยายอิทธิพลทางเศรษฐกิจและการทูตในภูมิภาคนี้ จึงเป็นเหตุให้ปัญหาทะเลจีนใต้กลายมาเป็นประเด็นทางยุทธศาสตร์ที่อเมริกาต้องยื่นมือเข้ามาเกี่ยวข้อง
รัฐมนตรีต่างประเทศนางฮิลลารี คลินตันเคยประกาศอย่างแข็งกร้าวว่าการเข้ามายุ่งเกี่ยวของอเมริกาในปัญหาทะเลจีนใต้นั้นก็เพื่อรักษาผลประโยชน์ของสหรัฐอเมริกาเอง (national interest) ส่งผลให้รัฐบาลจีนไม่พอใจเป็นอย่างมากเพราะถือว่าเป็นการโจมตีจีนโดยตรง แต่ในทางกลับกันก็ได้รับการตอบรับอย่างดีจากประเทศอาเซียนโดยเฉพาะฟิลิปปินส์และเวียดนาม สหรัฐอเมริกาส่งวุฒิสมาชิกเดินทางมาเยี่ยมทั้งสองประเทศระหว่างทัวร์นกขมิ้นในทวีปเอเชีย เพื่อสร้างความเชื่อมั่นว่าอเมริกาจะไม่ทอดทิ้งและให้การช่วยเหลือทางการทหารแก่ทั้งสองประเทศอย่างเต็มที่

ภาพจาก New York Times
ส่วนอาเซียนเองก็ไม่คัดค้านหรือปฎิเสธการมีบทบาทของอเมริกา เพราะอาเซียนก็ต้องการลดทอนอำนาจและความก้าวร้าวของจีนในภูมิภาคนี้อยู่เหมือนกัน การที่อเมริกาเข้ามาเกี่ยวพันกับปัญหาทะเลจีนใต้ทำให้อาเซียนโล่งใจลงบ้างเพราะไม่ต้องดีลกับจีนโดยตรง และยังทำให้ประเด็นความขัดแย้งนี้สามารถถูกยกมาพูดคุยในการประชุมพหุภาคีได้เช่นการประชุม ASEAN Regional Forum (ARF) โดยมีสหรัฐอเมริการวมกลุ่มอยู่ด้วย
ในขณะที่อเมริกาเข้ามาสร้างสัมพันธภาพอันดีกับอาเซียนและสัญญาจะให้ความสนับสนุนด้านการทหารและความมั่นคงแก่ฟิลิปปินส์และเวียดนาม จีนก็ประกาศให้เงิน 3,000 ล้านหยวนเพื่อใช้ในการซ่อมแซมท่าเรือและสร้างความร่วมมือในเรื่องการขนส่งเดินเรือกับอาเซียนในโครงการ China-ASEAN Maritime Cooperation Fund นอกจากนั้น จีนยังเป็นหัวเรี่ยวหัวแรงในการจัดสัมนา China-ASEAN maritime connectivity strategy เพื่อสร้างความร่วมมือในการเดินเรือร่วมกันในทะเลจีนใต้อีกด้วย
แถมจีนยังบริจาคเงินสร้างศูนย์ที่ประชุมอาเซียน Peace Palace และให้อุปกรณ์การสื่อสารแก่รัฐบาลกัมพูชาเป็นมูลค่า 400,000 เหรียญสหรัฐฯ เพื่อใช้ในการจัดประชุมต่างๆ ของอาเซียนในปีนี้ที่กัมพูชาเป็นเจ้าภาพอาเซียน

ความอ่อนแอของสถาบันอาเซียน

จีนตัดสินใจลงนามใน “สนธิสัญญาไมตรีและความร่วมมือในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้” หรือเรียกสั้นๆ ว่า “TAC” (Treaty of Amity and Cooperation) สนธิสัญญาไมตรีของอาเซียนนี้มีหลักสำคัญที่ต้องปฎิบัติตามอยู่สามประการคือ
  • (1) ผู้ลงนามต้องไม่มีนโยบายแทรกแซงกิจการภายในของประเทศสมาชิก
  • (2) ประเทศสมาชิกใช้สันติวิธีในการแก้ไขข้อพิพาท และ
  • (3) ต้องไม่ใช้การข่มขู่หรือกำลังทหารต่อกัน
แม้ว่าสนธิสัญญาฉบับนี้จะมีกลไกที่เรียกว่า High Council ที่สามารถจัดตั้งขึ้นเพื่อแก้ไขความขัดแย้งระหว่างสมาชิกที่ลงนามในสนธิสัญญา แต่กลไกนี้กลับไม่เคยถูกร้องขอจากคู่กรณีเพื่อใช้แก้ไขข้อพิพาทใดๆ ในอาเซียนมาก่อน การขาดความน่าเชื่อถือของตัวกลไกเองและผลสรุปที่ไม่มีผลบังคับทางกฎหมายทำให้ประเทศที่ลงนามไม่เคยขอใช้กลไกไกล่เกลี่ยของอาเซียน และด้วยวิสัยของสมาชิกอาเซียนเองรวมทั้งจีน ที่มักจะเลือกใช้ “วิถีทางอาเซียน” (The ASEAN Way) ในการจัดการกับปัญหาต่างๆ ด้วยการพูดคุยและปรึกษาทางการทูตนอกรอบเสมอมา จึงทำให้กลไกยุติข้อพิพาทของอาเซียนมีความอ่อนแอและไม่ได้รับการพัฒนา
นอกจากนั้น การกระทำที่ละเมิดสนธิสัญญาไมตรี อาทิเช่นในกรณีการสู้รบเรื่องพรมแดนระหว่างไทยกับกัมพูชาก็ไม่มีบทลงโทษสมาชิกแต่อย่างใด และในกรณีนี้ กัมพูชาเองก็เลือกที่จะส่งข้อพิพาทไปให้ศาลโลกตัดสินแทนที่จะใช้กลไกภายในอาเซียน ซึ่งก็สะท้อนถึงความอ่อนแอเชิงอำนาจของสถาบันอาเซียนในการแก้ปัญหาระหว่างสมาชิกได้อย่างดี จีน ฟิลิปปินส์ และเวียดนามก็คงไม่ต้องการใช้กลไกนี้ด้วยเช่นเดียวกัน
แม้ว่าจีนกับอาเซียนจะลงนามและตกลงกันว่าจะแก้ไขปัญหาในทะเลจีนใต้อย่างสันติตั้งแต่สิบปีที่แล้ว แต่ความขัดแย้งยังคงดำเนินอยู่ โดยที่ยังหาข้อสรุปและหลักปฎิบัติร่วมกันไม่ได้ การที่จีนกลายเป็นประเทศมหาอำนาจทางเศรษฐกิจและมีกองทัพที่แข็งแกร่งกว่าประเทศสมาชิกในอาเซียน ทำให้สมาชิกอาเซียนไม่มีอำนาจต่อรองกับจีนแบบตัวต่อตัว ฉะนั้น ประเทศสมาชิกอาเซียนที่ไม่อ้างสิทธิ์เหนือพื้นที่ใดๆ ในทะเลจีนใต้จึงไม่อยากเสี่ยงเข้าร่วมคานอำนาจจีนร่วมไปกับฟิลิปปินส์และเวียดนามด้วย
ในการประชุมอาเซียนแต่ละครั้ง ถ้ามีการยกเรื่องความขัดแย้งในทะเลจีนใต้ขึ้นมาพูดคุยแล้ว ฟิลิปปินส์และเวียดนามจะพยายามผลักดันให้สมาชิกอาเซียนรวมตัวกันเป็นกลุ่มก้อนเพื่อแสดงพลังต่อรองกับจีนให้เป็นเสียงเดียวกัน แทนที่จะออกมาให้ความเห็นแบบตัวใครตัวมัน ซึ่งอาเซียนเองก็ทำให้ทั้งสองประเทศสมาชิกผิดหวังมาโดยตลอด
ถึงแม้ว่าทั้งสามวิธีที่ได้กล่าวไว้ข้างต้นจะเป็นวิธีที่มีความเสี่ยงน้อยที่สุด แต่ในทางกลับกันก็ทำให้อาเซียนไร้บทบาทและสะท้อนถึงอำนาจของสถาบันอาเซียนที่มีอย่างจำกัดและอ่อนแอในการจัดการกับปัญหาในระดับภูมิภาคได้ด้วยตนเอง

บทสรุป

แม้ว่าสมาชิกอาเซียนจะมีผลประโยชน์ร่วมกันในการรักษาความสงบในทะเลจีนใต้ แต่ถ้าดูผลได้ผลเสียที่ต่างกันของแต่ละประเทศสมาชิกอาเซียน ก็จะทำให้เข้าใจได้ว่าทำไมอาเซียนจึงไม่สามารถฟอร์มกลยุทธ์ที่เป็นอันหนึ่งอันเดียวกันเพื่อต่อกรกับจีนได้ พร้อมทั้งความสัมพันธ์ที่ทับซ้อนและผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่แต่ละประเทศมีร่วมกับจีนมากขึ้นทุกที ทำให้ประเทศสมาชิกอาเซียนขาดเอกภาพและไม่ไว้ใจซึ่งกันและกัน (distrust) ซึ่งเป็นประเด็นปัญหาสำคัญของสถาบันอาเซียนตั้งแต่ในอดีต
ประกอบกับวัฒนธรรมทางการเมืองแบบอาเซียนที่ให้ความสำคัญกับการประนีประนอมรอมชอมทางการทูต และกลไกการแก้ข้อพิพาทของอาเซียนก็ยังขาดความเชื่อมั่นจากประเทศสมาชิกด้วยกันเอง ทำให้สถาบันอาเซียนอ่อนแอเกินไปที่จะจัดการกับปัญหาข้อพิพาทกับจีนได้อย่างมีเอกภาพ

ไม่มีความคิดเห็น:

แสดงความคิดเห็น