AEC กับการปฏิรูปสาขาบริการ
เดือนเด่น นิคมบริรักษ์
วีรวัลย์ ไพบูลย์จิตต์อารี
วีรวัลย์ ไพบูลย์จิตต์อารี
การเปิดเสรีภาคการบริการ (ASEAN Framework Agreement on Services: AFAS) อันเป็นเสาหลักของแผนการรวมตัวกันทางเศรษฐกิจของอาเซียน ตาม AEC Blueprint ได้เริ่มดำเนินการอย่างเป็นทางการมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2539 กระนั้นก็ดี วิธีการเจรจาแบบ “Request/Offer” ที่เปิดโอกาสให้ประเทศต่างๆ เสนอการเปิดเสรีรายบริการที่ตัวเองมีความพร้อม และเรียกร้องให้ประเทศอื่นๆ เปิดเสรีในรายการตนต้องการนั้น กลับไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร ทั้งนี้เพราะ ในทางปฏิบัติ ประเทศกำลังพัฒนามักไม่ต้องการเปิดเสรีในภาคบริการ ไม่ว่าจะสาขาใด
ด้วยเหตุนี้ การเจรจาเปิดเสรีภาคบริการของอาเซียน จึงประสบความล้มเหลวตลอดมา เนื่องจากประเทศสมาชิกมิได้ให้ข้อผูกมัดระหว่างกันอย่างจริงจัง อย่างไรก็ดี เพื่อแก้ไขข้อจำกัดของการเจรจารูปแบบดังกล่าว ในปี พ.ศ.2552 อาเซียนจึงได้กำหนดเป้าหมายและเงื่อนเวลาของการเปิดเสรีภาคบริการ ไว้ใน AEC Blueprint ที่ระบุให้ประเทศสมาชิกต้องเจรจาและยื่นข้อผูกพันต่อกันทุก 2 ปี รวมทั้งหมด 4 ครั้ง เพื่อบรรลุเป้าหมายในปี พ.ศ.2558
อย่างไรก็ดี AEC Blueprint ยังเป็นเพียงความตกลงที่ไม่ได้มีผลบังคับตามกฎหมาย ขณะเดียวกัน กรอบการเปิดเสรีภาคบริการก็ยังมีข้อจำกัดด้านการดำเนินงาน อาทิ การขาดความร่วมมือของประเทศสมาชิกในเรื่องการจัดทำแผนเปิดเสรีการเคลื่อนย้ายแรงงานและลดข้อจำกัดภายในประเทศ ที่เป็นการเลือกปฏิบัติระหว่างนักธุรกิจต่างชาติและนักธุรกิจท้องถิ่น ฉะนั้น จึงดูเหมือน การบรรลุเป้าหมายตาม AEC Blueprint ในอีกไม่กี่ปีข้างหน้า เป็นเพียงมายาคติเท่านั้น
จากการติดตามความคืบหน้าการเจรจาด้านการบริการ นับตั้งแต่ AEC Blueprint ถือกำเนิดขึ้นพบว่า มีการสรุปผลและจัดทำข้อผูกพันในการเปิดเสรีเพียงครั้งเดียว คือ ข้อผูกพันในการเปิดเสรีภาคบริการชุดที่ 7 ซึ่งมีผลบังคับใช้ตั้งแต่เดือนพฤษภาคม พ.ศ.2552 นอกจากนี้ ข้อผูกพันดังกล่าวก็ยังไม่เป็นไปตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ใน AEC Blueprint โดยเฉพาะส่วนของการอนุญาตให้นักลงทุนอาเซียนถือหุ้นในธุรกิจบริการในสัดส่วนที่ไม่ต่ำกว่าเกณฑ์ที่กำหนดไว้ โดยสามารถถือหุ้นได้สูงถึงร้อยละ 70
ขณะเดียวกัน การจัดทำข้อตกลงชุดที่ 8 ที่มีความล่าช้ากว่ากำหนดนั้น ยิ่งห่างไกลจากเป้าหมายที่กำหนดไว้ ซึ่งสะท้อนเจตนารมณ์ที่จะไม่เปิดเสรีภาคบริการอย่างชัดเจน เนื่องจากประเทศสมาชิกส่วนมากยังมีนโยบายคุ้มครองผู้ประกอบการในประเทศเป็นหลัก ซึ่งแตกต่างจากแนวนโยบายภาคอุตสาหกรรมที่เปิดให้ต่างชาติเข้ามาลงทุนได้อย่างเสรี
กระนั้น สิ่งที่น่าสนใจก็คือ อาเซียนเป็นภูมิภาคที่เป็นแหล่งเงินทุนสำคัญของโลก ตลาดขนาดใหญ่ดึงดูดบรรษัทข้ามชาติให้เข้ามาลงทุนเพิ่มขึ้นทุกปี ทว่าระดับการกระจายตัวของเงินลงทุนกลับแตกต่างกันมาก โดยสองในสามของเงินลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศระหว่างประเทศอาเซียนกันเอง มาจากสิงคโปร์ โดยบรรษัทข้ามชาติที่มีรายได้สูงสุด 20 อันดับในประเทศไทย 5 บรรษัท มีการถือหุ้นผ่านสำนักงานภูมิภาคที่สิงคโปร์
ทั้งนี้ การลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศมีแนวโน้มจะกระจุกตัวมากขึ้น หากเปิดโอกาสให้นักลงทุนอาเซียนมาถือหุ้นในธุรกิจบริการของประเทศสมาชิกอื่นๆ มากกว่านักลงทุนทั่วไป เนื่องจากนักลงทุนนอกภูมิภาคจะสามารถใช้สิงคโปร์เป็นช่องทางในการลงทุนในประเทศสมาชิกอื่นๆ
สำหรับไทย นโยบายที่เน้นดึงดูดการลงทุนในภาคอุตสาหกรรมการผลิต ไม่สอดคล้องกับปริมาณการลงทุนจริงในอาเซียนที่มุ่งหน้าเข้าสู่ภาคบริการมากขึ้นกว่าร้อยละ 60 ทำให้ภาคบริการของไทยขาดเงินลงทุนที่จำเป็นในการยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขัน เพื่อตักตวงผลประโยชน์จากการเปิดเสรีทางการบริการในอาเซียน อีกทั้ง ยังทำให้เกิดช่องว่างระหว่างประสิทธิภาพของแรงงานภาคอุตสาหกรรมและภาคบริการอย่างมีนัยยะสำคัญ ผลกระทบดังกล่าว ทำให้ไทยมีการลงทุนด้านการบริการในประเทศเพื่อนบ้านน้อยมาก เมื่อเทียบกับประเทศเพื่อนบ้านที่มีศักยภาพในการแข่งขันภาคบริการใกล้เคียงกันอย่างมาเลเซีย
ปัจจัยหลักที่ถ่วงการพัฒนาภาคบริการของไทยก็คือ นโยบายกีดกันการลงทุนจากต่างประเทศภาคบริการ และกฎระเบียบภายในประเทศที่ไม่ส่งเสริมการแข่งขันในตลาดบริการ ทำให้มีลักษณะผูกขาดหรือกึ่งผูกขาด ฉะนั้น เพื่อปฏิรูปภาคบริการของไทยให้สอดรับกับการเปิดเสรีภาคบริการของอาเซียน รัฐบาลจึงจำเป็นต้องทบทวนนโยบายและกฎระเบียบดังกล่าว โดยเฉพาะในสาขาบริการที่เป็นเสาหลักของเศรษฐกิจไทย ทั้งบริการการเงิน โทรคมนาคม และพลังงาน
ทั้งนี้ ธุรกิจบริการที่รัฐบาลควรพิจารณาเปิดให้ต่างชาติเข้ามาลงทุนอย่างเร่งด่วน คือ ธุรกิจบริการที่เป็นบริการที่สนับสนุนภาคธุรกิจ และเป็นบริการที่ผูกขาดหรือกึ่งผูกขาด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในกรณีหลัง ที่มักเกี่ยวข้องกับบริการประเภทโครงข่าย เช่น บริการโครงข่ายโทรคมนาคม โครงข่ายสายส่งไฟฟ้าแรงสูง ฯลฯ ซึ่งหากมีการแข่งขันน้อย ก็ยิ่งทำให้ภาคบริการของไทยด้อยคุณภาพ ขณะเดียวกัน ผู้ใช้บริการก็ต้องแบกรับค่าใช้จ่ายที่สูงเกินควร
ตัวอย่างสำคัญคือ ธุรกิจโทรคมนาคม ภายใต้การดูแลของ สำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ที่ไม่ส่งเสริมการแข่งขันในตลาดโทรคมนาคม จนทำให้ในปัจจุบัน ผู้ให้บริการโทรศัพท์มือถือของไทยเหลือเพียง 3 ราย ขณะเดียวกัน การรักษาประกาศเรื่องการครอบงำกิจการของคนต่างด้าว ซึ่งออกโดย คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กทช.) ที่ให้นิยามของคนต่างด้าวที่กว้างและคลุมเครือ เอาไว้ ก็ตอกย้ำความพยายามจะกีดกันการแข่งขันจากต่างชาติ เพื่อรักษาอำนาจตลาดของผู้ประกอบการไทย
หรืออย่างกรณีธุรกิจธนาคาร ที่แม้จะมีผู้ประกอบการหลายราย ทว่าโครงสร้างตลาดยังมีลักษณะกระจุกตัว โดยธนาคารพาณิชย์ไทยขนาดใหญ่ 3 แห่ง ยังครองส่วนแบ่งตลาดบริการกว่าร้อยละ 60 อันเป็นผลมาจาก นโยบายจำกัดสาขาธนาคารต่างชาติ ทำให้ธนาคารต่างชาติไม่สามารถแข่งขันในบริการสำหรับลูกค้ารายย่อย (retail banking) ได้ อีกทั้ง ธนาคารแห่งประเทศไทย ยังกำหนดมาตรฐานการกำกับดูแลค่าธรรมเนียมต่างๆ ของธนาคารพาณิชย์อย่างเข้มงวด ทำให้ ตลาดการเงินไม่มีการแข่งขันด้านราคาเท่าที่ควร
ขณะเดียวกัน ในธุรกิจพลังงาน ซึ่งมีลักษณะผูกขาดอย่างสุดขั้วนั้น การเปิดเสรีให้นักลงทุนต่างชาติมาลงทุน ไม่อาจสลายการผูกขาดได้ หากกฎกติกาที่มีอยู่ไม่เอื้อให้ผู้ประกอบการรายใหม่สามารถเช่าใช้โครงข่ายพื้นฐานด้านพลังงาน อย่างโครงข่ายระบบท่อก๊าช ที่เป็นของ บมจ. ปตท. และโครงข่ายสายส่งกระแสไฟฟ้าแรงสูง ที่เป็นของ การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.)
โดยสรุป ภาคบริการเป็นแหล่งจ้างงานสำคัญของไทย ที่จะกลายเป็นหัวจักรของการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศในอนาคต กระนั้น ธุรกิจภาคบริการกลับมีผลิตภาพแรงงานโดยรวมต่ำ เพราะขาดการสนับสนุนให้เกิดการแข่งขันโดยภาครัฐ ด้วยเหตุนี้ การยกระดับประสิทธิภาพของภาคบริการ ด้วยการเปิดรับการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ รวมถึงการปฏิรูปกฎระเบียบที่มีอยู่เดิม จะทำให้เศรษฐกิจไทยมีโอกาสขยายตัวในอัตราที่สูงขึ้น ทั้งยังจะช่วยยกระดับรายได้ของแรงงานเกือบ 20 ล้านคนที่อยู่ในภาคบริการอีกด้วย
แม้การเปิดเสรีทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะในภาคบริการ ของอาเซียน จะยังดูห่างไกลความเป็นจริง ทว่าการหลอมรวมความร่วมมือระหว่างกันเป็นสิ่งที่กำลังเกิดขึ้นและหลีกเลี่ยงไม่ได้ หากไทยยังคงปิดกั้นการลงทุนจากต่างชาติ ด้วยเงื่อนไขและข้อจำกัดดังที่กล่าวมา ก็ย่อมจะเสียโอกาสตักตวงผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ และพัฒนาขีดความสามารถของภาคบริการให้ก้าวหน้ายิ่งขึ้นในอนาคต
*หมายเหตุ
บทความข้างต้นสรุปย่อมาจากบทความชื่อเดียวกัน นำเสนอใน งานสัมมนาวิชาการประจำปี 2555 “ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน: มายาคติ ความเป็นจริง โอกาสและความท้าทาย” (ASEAN Economic Community: Myths, Reality, Potentials and Challenges) สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น